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高原民族地区救灾工作发展探析——以四川省阿坝藏族羌族自治州为例

【撰写日期:2016-03-24】 【来源: 】 【关闭】

高原民族地区救灾工作发展探析

——以四川省阿坝藏族羌族自治州为例

(州民政局救灾科  周邦华)

摘要:“天下兴亡,匹夫有责”。在灾情就是中国国情的今天,减灾救灾,从来非一时一人之事,不仅求索之路尚远,而且事关每个人的生存与发展。从汶川到玉树,从芦山到鲁甸,救灾工作肩负着缓解社会矛盾,调节社会关系,维护社会稳定的重任。中国人民在一次次抗击灾难、应对挑战中积累经验,提升能力,凝聚精神。这一切,都将成为继续推动经济社会发展、构建理性公民社会的原动力。大山深处,作为四川省第二大藏区和全国羌族的主要聚居区——阿坝州,将如何适应灾情复杂多变的新形势?救灾工作又将如何推进?这将是一道需要大家共同探讨、共同奋斗的难题。

一、 阿坝州自然灾害的独特性

(一)全国自然灾害分布特点

我国自然灾害主要有干旱、洪涝、台风、风雹、低温冷冻、雪、地震、山体崩塌、滑坡、泥石流、风暴潮、海啸、森林草原火灾和生物灾害等。其中:沿海地区主要以台风、风暴潮、海啸为主,南方地区主要以干旱、洪涝、生物灾害为主,北方地区主要以森林草原火灾、雪为主,高原地区主要以泥石流、洪涝、雪、地震为主。

(二)   阿坝州概况及自然灾害分布

阿坝藏族羌族自治州位于四川省西北部,地处青藏高原东南缘,横断山脉北端与川西北高山峡谷的结合部,地貌以高原和高山峡谷为主。州内海拔1326-6250米,随着海拔高度变化,气候从亚热带到温带、寒温带、寒带,呈明显的垂直性差异。全州辖13县,220个乡(镇),1353个行政村。幅员8.42万平方公里,人口90万左右,主要居住着藏族、羌族、回族、汉族等,它不同于内地、沿海发达地区,是一个地震、泥石流、雪、洪涝、风雹、低温冷冻、山体崩塌、滑坡等自然灾害高发区。

(三)   阿坝州灾害面临的特殊性

1.受重大自然灾害影响频繁。自2008年以来,阿坝州就遭受过“5.12”汶川特大地震、“4.20”芦山强烈地震、“7.10”特大山洪泥石流、“7.17”茂县山体崩塌等重大灾害,州内不少地区山体松垮、崩而未溃。 

2.受交通条件限制较深。全州13个县交通道路单一(以公路运输为主),一旦一个地方受灾,交通极易阻断,致使受灾群众转移安置难度增大,救灾物资运输工作滞后。

3.受文化教育水平影响较重。由于多为少数民族,贫困人口居多,文化素质参差不齐,群众对灾害意识相对薄弱。大力推进自然灾害应急管理工作,强化防灾减灾知识宣传教育,提升应对各类自然灾害的能力,科学实施救助等工作势在必行,建立一套完备的防灾减灾体系迫在眉睫。

二、阿坝州救灾工作现状和举措

秉持“救灾现场实行统一指挥和调度,加强各级救灾力量协调配合,保证救灾科学、有效、有序、有力”的救灾理念,开展民政救灾工作。

(一)   加强基础建设未雨绸缪

1.救灾物资储备仓库建设。阿坝州现有州级救灾物资储备库1个、县级救灾物资储备库13个、乡镇救灾物资储备点49个,救灾物资储备网点基本满足现行救灾工作需要。州、县民政部门每年适时对救灾仓库安全设施进行排查,对消防器材和通风设备进行维护。

2.应急指挥体系建设。强化工程进度和质量,着力对通讯平台、信息平台、决策平台、指挥平台、调度平台及其配套系统进行建设,力争尽快完成综合减灾应急指挥体系建设项目。建成后,项目将覆盖全州13个县,实现省、州、县三级综合减灾救灾应急指挥视频通信及远程语音指挥通信,形成统一指挥、分级管理、反应灵敏、协调有序、运转高效的自然灾害应急指挥体系。

3.应急避难场所建设。依托学校、广场、绿地等空旷安全地带,建立了不同规模的应急避难场所和应急避险点,并根据实际情况配套相应应急供水、供电等设施,确保突发大的灾害时,群众能及时向这些地方转移,能有效应对灾后受灾群众基本安置工作。避难场所附近设置有醒目的指示标志和标牌,库存有必备的应急物资,制定有相应的管理制度和应急预案。

(二)完善制度建设夯实保障

1.加强救灾队伍建设。近年来,阿坝州每年都会有针对性的组织州、县、乡、村四级开展灾害信息员培训,采取课堂讲授与案例教学相结合方式传授灾害预警与预报、灾害信息员职业技能、自然灾害救助条例、救灾物资和资金管理等方面的知识。每年培训灾害信息员达500人次。

2.规范查灾核灾工作规程

一是明确职能管理。其中,民政部门是政府查灾、核灾、报灾的职能部门。灾情发生后,县级民政部门需要立即赶赴受灾现场进行认真全面的核查,并在两小时内向上级民政部门报告具体灾情和组织抗灾自救情况,准确将灾情快报录入国家自然灾害灾情管理系统。

二是明确核查范围。县级民政部门需要核查受灾乡镇、受灾村、倒损房总数,而州级民政部门则负责核查受灾县。

三是明确核查内容。严格遵照自然灾害情况统计制度,进行灾害信息统计报送。县级民政部门依据当地建设部门鉴定评估结论,建立因灾房屋倒塌房户台账;依据公安或卫生部门出具的死亡证明材料,建立因灾死亡、失踪人员台账。四是明确核查方法。即通过调阅受灾台账、听取基层汇报、走村入户调查、观看视频资料等方式,多方位、多渠道地了解受灾情况,确保灾情初报及时、核报准确、评估科学和发布规范。

3.强化应急值守制度。安排熟悉业务的人员24小时值班,实现任务到岗、责任到人、管理到位。每次灾害发生后,民政部门能够及时开展查灾核灾工作,配合当地政府妥善转移安置受灾群众,最大限度地保障群众生命安全。

4.适时修订完善应急预案。严格按照“横向到边,纵向到底”的要求,科学制定了《突发公共事件总体应急预案》,各有关部门根据总体应急预案拟定了地质灾害、自然灾害救助、防震减灾、安全生产事故等专项应急预案。乡镇一级也根据实际情况制定了相应的应急预案,整体形成了多层次、广覆盖、相互衔接、具有较强针对性和可操作性的应急预案体系。并每年进行修订和完善,突出基层应急预案的针对性和可操作性。

(三)加大协调力度夯实基础

州、县各自成立了减灾委员会,综合协调自然灾害救助事宜,并成立了一支专家队伍,对灾害性天气过程及雨情、水情、汛情的趋势进行会商分析和研判。每年定期召开一次州级减灾委员会成员单位联席会议,分析形势、总结经验,进一步加强联系、密切配合,充分发挥减灾委员会在抗灾救灾中的积极作用。掌握抗灾救灾主动权,做到工作部署、预警预测、隐患排查、查灾报灾、抢险救援、群众安置到位。

(四)大力推进示范社区建设

充分发挥民政在社区建设中的职能优势,以全国综合减灾示范社区创建活动为有力抓手,积极开展社区综合减灾工作。现目前,全州已创建“全国综合减灾示范社区”9个,进一步增强了群众防灾减灾意识。

三、存在的问题和对策

(一)存在和面临的主要问题

1.民政救灾队伍力量薄弱。县级民政部门从事救灾工作一般为1人,并且大多身兼多职,缺乏经过专业培训的专职民政干部队伍。近年来,虽然在乡镇配备了民政协理员,但在频发的自然灾害面前,仍然感到人手不够,专业人员缺乏,力不从心,有时难免顾此失彼;村级灾害信息员多由村干部兼任,由于没有明确的政策规定,基层无法落实相应的政治、经济待遇,加之管理培训机制不够完善,村级灾害信息员专业化水平不够高,责任心不够强。

2.救灾资金投入力度不够。根据《国家总体应急预案》、《自然灾害生活救助资金管理暂行办法》等规定,各级财政部门要按照现行事权、财权划分原则,分级负担救灾经费,并纳入本级财政年度预算,健全应急资金拨付制度。但有些地方政府因资金困难,未把应急救援、救灾经费纳入预算,一旦发生重特大事故,因救援保障资金紧张,影响救援工作及其相关工作。

3.应急联动合作不充分。目前,阿坝州在防灾减灾体系建设中,还存在部门之间联动协调不够、信息共享不充分、灾情会商比较困难的情况。面对突发特大灾害,由于灾情突然、灾害等级高、涉及范围广,如果仍由单个相关部门牵头协调,不仅力度不够,而且也超出了部门的承受能力。各司其职的灾害管理体系难以形成统一合力,不能及时有效地配置分散在各部门的救灾资源当中。

4.救灾物资储备不完善。按照规定,相关部门应与供货商签订救灾物资供货合同,建立采购供应机制,但在实际工作中落实不够,导致紧急采购救灾物资与政府采购相关规定在时间和程序上发生冲突。此外,州本级救灾物资储备仅限于帐篷、棉被、棉衣裤等,种类相对单一,无法满足不同地区、不同灾害情况下群众生活需求和救灾需要。

5.市场和社会机制发挥作用不足。一方面,商业保险虽然在不断发展,规模持续扩大,但在灾害损失补偿体系中却未能发挥出应有作用。另一方面,社会组织欠发达,社会资源动员能力有限,社会参与的广度与深度不足,只有大灾之后的热闹,没有常态化的参与机制和途径。

(二)对策和建议

1.建立健全抗灾救灾应急救援体系。建立自然灾害应急指挥中心,科学调度各方应急救援力量,以最快的速度在最短的时间内开展救援行动。加强专业救援队伍建设,改善技术装备水平和训练条件,充分发挥解放军、武警、民兵和公安民警的主力军作用。大力发展社会化紧急救援服务组织,积极培育基层兼职救援队伍,充分发挥志愿者、民间组织以及社会团体在灾害紧急救援中的作用,提高灾害应急救援能力。

2.加大涉灾部门的协调力度。综合协调是整个灾害应急救助机制的关键。建议不断修订完善《自然灾害救助应急预案》,将参与灾害应急救助的部门和单位进行合理和明确的分工,克服救灾救助内容的空白区与“重叠区”,使涉灾部门分工明确,各有侧重。建立有效的信息沟通机制,做好信息发布工作,建立信息发布机制,及时向社会公众发布灾情信息,使广大公众了解真相,随时知道救灾工作动向。

3.配齐配足救灾储备物资。在储备救灾帐篷、棉被、棉衣裤的基础之上,建议丰富救灾物资种类,配齐配足雨衣、雨鞋、雨伞、应急手电等防汛物资。同时,节约库存保存成本。对不便长期保存的面粉、食品、纯净水等物资,与大型超市签订应急物资储备供应协议等。

4.加强救灾资金投入力度。加大财政投入,健全长效规范的减灾救灾资金投入和快速拨付机制是关键措施,各级财政预算减灾救灾经费要随着预算收入的增加而增加,满足防灾减灾工程投入、灾民生产生活设施恢复和基本生活需求;加强抗灾救灾物资储备体系建设和救灾物资运输调拨能力建设,加强救灾物资信息平台建设,满足灾害应急救助需要;加强防灾减灾救灾机构自身建设,配齐配强工作人员,配备必要的交通、通讯、摄影摄像工具和办公设备,预算必要工作经费,提高灾害应急管理参考决策能力和灾害应对工作能力。

5.推动农村住房保险制度。结合本地改善农村居住条件实际按照政府引导、市场运作、自主自原、协调推进的原则,可先行开展农村住房保险试点工作,增强高半山区农村及我州农村防御自然灾害能力。

综上,救灾工作事关老百姓的切身利益,是一项惠民生、保民生的重要工作,要着力打造一支反应更迅速、协同更有序、救援更专业、技术更先进、信息更公开、物资储备更充足的队伍。做好防灾减灾准备,大家团结一心,共同应对,就完全能够从容应对征途上的各种复杂局面,战胜各种可能出现的艰难险阻。

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